何海峰:未来金融不是混业而是全覆盖监管
2018-06-11   凤凰财知道

中国社科院金融政策研究中心主任何海峰

凤凰网财经《国子策》出品文丨杨芳

“在基本模型框架确立的情况下,是不是要走向混业监管?过去以分业经营、分业监管为主,在分业经营和分业监管中也出现了一些混业经营的情况。比如,一些金融控股公司的运行,既有体制内已经批准的机构,也有新兴的互联网企业尝试做全牌照的金融控股公司,金融混业经营也是国际国内的发展趋势。但是我更愿意强调,未来在金融监管体制上应该不是混业监管,而是全覆盖监管。”中国社科院金融政策研究中心主任何海峰对凤凰网财经《国子策》表示。

何海峰强调,全覆盖监管不是简单的混业监管。特征方向体现在三个具体的方面:央地责任、强化综合监管、突出功能和行为监管。

要打通央地责任从机构监管转向机构和功能监管

凤凰网财经《国子策》:目前,金融监管体制改革初步模型大概落地了,在金稳会统筹和协调下,一行两会的新模式。目前金稳会只召开了一次全体会议,未来这个议事协调机构会如何落实和工作细化?

何海峰:十九大报告提出,建立现代化金融体系。建立现代金融体系就要建立一个跟现代金融体系相匹配的现代金融监管体系。认识当前的监管体制改革,首先要认识金融监管的几个阶段:

第一个阶段,1997 年中国召开第一次全国金融工作会,1998年中国成立中央金融工委,这可以看做金融监管的第一个阶段,后面逐渐形成了“一行三会”的监管体制。

第二个阶段,之后,证监会率先成立,之后保监会和银监会成立。这期间发生有一些跨行业部门的业务需要加强监管协调,2013年建立了金融监管协调的部级联席会议制度,这可以看作是第二个阶段。

第三个阶段,2017年,第五次金融工作会议决定成立国务院金融委,这拉开了金融监管体制改革新的发展阶段。

国务院金融委是一个定性的议事机构。现在关键是如何将议事机构的工作机制做实,才能真正展开监管新阶段的工作。我觉得主要考虑三个层次的职责问题:第一个层次,国务院金融委成立时已经确定了五项职责:包括落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署、审议金融业改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,做好国际金融风险应对以及指导地方金融改革发展与监管等。第二个层次,国务院金融委在央行设立办公室,这加强了央行的地位,最终国务院金融委可能由8至10个部委组成,但经济管理部门主要还是以央行办公室和一行两会为主。如果说一行三会的监管体制是旧框架,强调分业经营、分业监管,现在把办公室设在央行,强调从机构监管为主转向机构监管和功能监管并重。第三个层次,赋予了地方政府和地方金融管理部门相关的职责。金融对于经济发展和支持、服务实体经济都要具体到各个地方,各地在经济发展中都想优先发展金融业,通过金融业的发展来支持经济的发展。但这种情况可能会导致一些越界的行为。地方可能干涉金融的运行或地方只追求金融的发展造成了乱办金融的事项。同时,属地上的金融监管职责被旁置了。所以,地方强调金融事权在中央,但是地方监管的职责也非常重要。现在的问题是,地方和中央监管层多了一个国务院金融委的顶层安排,但国务院金融委和地方的通道还没有完全打通,即人民银行办公室和地方金融委需要建立一个渠道,这样才能把各个层次的职责发挥出来。为什么要打通央地责任?发展金融,仅仅靠中央是不够的,要调动地方积极性,赋予它的监管责任,才能有效地实现普惠金融、让金融回归服务实体的作用,为地方经济发展提供更好的金融服务。

未来监管或走向全覆盖监管

凤凰网财经《国子策》:您认为,未来金融监管的大方向是否会走向混业监管?

何海峰:在基本模型框架确立的情况下,是不是要走向混业监管?过去以分业经营、分业监管为主,在分业经营和分业监管中也出现了一些混业经营的情况。比如,一些金融控股公司的运行,既有体制内已经批准的机构,也有新兴的互联网企业尝试做全牌照的金融控股公司,金融混业经营也是国际国内的发展趋势。但是我更愿意强调,未来在金融监管体制上应该不是混业监管,而是全覆盖监管。

为什么叫全覆盖监管?混业监管强调的是业态的概念,而全覆盖监管是指对跨业态、机构、业务和活动可能带来的金融风险的监管。我认为未来的监管应该更加强调全覆盖监管的特征。那么,全覆盖监管特征怎么体现?除了国务院金融委和地方金融办,通过央行办公室打通央地责任机制还有两个方面。第一,强化综合监管,而不是单一的行业的对话。第二,从机构监管为主转向机构和功能监管,更加突出功能和行为监管。

凤凰网财经《国子策》:如何做好功能监管和行为监管?

何海峰:我们可以简单借鉴一下美国金融的发展以及监管。90年代,美国发现自己金融国际竞争力有所下降,这主要是因为英国从撒切尔赴任以来搞了两次金融大爆炸,即金融的大放松,以伦敦国际金融中心为代表的英国金融竞争力提高了。所以,到克林顿的时候,美国说不行,我们要搞混业经营了。1999年克林顿政府颁布的一项以金融混业经营为核心的美国联邦法案,即《金融服务现代化法案》。《金融服务现代化法》第二章的主题关于金融监管,强调混业经营一定要有相应的监管配套,所以,第二章的标题是功能监管。现在,中国金融发展本身也有客观规律,有中国实践特征,我们在强调央地责任分工协调,强化综合协调监管下要更加突出功能和行为监管。这是对金融要回归本源、回归本质,要服务好实体经济对应的监管的回应。

全覆盖监管不是简单的混业监管。特征方向体现在三个具体的方面:央地责任、强化综合监管、突出功能和行为监管。 

定职能是“三定方案”的核心和难点

凤凰网财经《国子策》:有分析认为,银保监会三定方案后,未来工作围绕功能监管开展,您怎么看?对于互联网金融的监管,应该如何落实到具体部门?

何海峰:银保监会三定方案之后,未来金融工作要围绕功能监管进行展开。为什么把银行和保监会合并?这实际上也体现了功能监管的思想,因为功能监管强调功能比形态更重要,本质比形式更重要。当然,银行和保险这类机构更重要的是长期的或者受经济发展基本的储蓄和投资的机制转换的功能。所以,未来银保监会围绕功能监管要考虑三个方面:

第一,我们强调建立现代金融机构体系。但从机构监管转向功能监管不是一蹴而就,金融体系还是以经济金融为主,其中最重要的就是银行和保险机构。如何让银行和保险机构成为现代的金融机构?一是要银行和保险尽快完善现代金融企业制度、包括合格的股东、股权关系、投资透明等。二是建立现代的各项经营管理制度。

第二,过去以银行和保险为主的间接金融更多强调的是大型、中型的机构,现在,我们要尽快发展中小和民营机构或者企业。为什么?这是为了实现普惠金融、服务中小三农等。此外,银行和保险市场有很多乱象,比如一些金融创新、影子银行、金融控股公司等带来的乱象。所以,功能监管强调市场统一性、专业性和穿透性。

第三,金融开放的战略目标是建立一个开放性的金融体系,包括双向开放等。在开放条件下有两个方面:首先,尽快适应开放条件下内外两个市场双向交织影响下的监管体制机制,所以,工作方法要更新和现代化。此外,中国的金融市场监管一定要跟国际监管协调和配合。尤其是在金融危机冲击之下,各国要做好联系协调。在开放条件下的金融功能监管也为我们将来参与全球金融治理打下基础。

凤凰网财经《国子策》:银保监会合并后,媒体报道,6月底会出台“三定方案”。您认为,三定方案推进困难的问题是什么?

何海峰:三定方案包括机构部门的设置,人员编制和职能配置。我认为,职能配置是很重要的一点。为什么?我国金融业在金融活动中的一些风险,特别是随着一些互联网信息技术发展会有很多突发性和快速风险性,这对职能考验非常大。过去银行保险是分开的,职能相对清楚,但中间可能又有交叉。所以,监管既不能重复,也不能有空白,不能造成监管的浪费,也不能出现监管漏洞和金融套利。所以,我觉得难点在于职能和职责的确定。至于定岗、定编、定机构等应该难度不大。

职能是围绕整个监管改革的取向。从机构监管转向功能监管,它是一个很大的前提条件。具体,我们可以借鉴美国、澳大利亚甚至英国的监管方案。


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